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怎么建怎么管,让水草绿发展成为知识标志

2019年5月12日 - ca88手机版登录
怎么建怎么管,让水草绿发展成为知识标志

  嘉 宾
  唐小平 国家林业局调查规划院副院长
  崔国发 北京林业大学自然保护区学院教授
  唐 华 云南香格里拉普达措国家公园管理局副局长
  主持人 光明日报记者 李慧
 
  今年的《政府工作报告》提出,出台国家公园体制总体方案。截至目前,我国已批建三江源、神农架、武夷山、钱江源、湖南南山、普达措、大熊猫、东北虎豹和北京长城9个国家公园体制试点区。国家发改委表示,将梳理试点经验,研究提出建立中国特色的国家公园体制总体方案。
  国家公园与文化自然遗产、自然保护区等有哪些区别?建设过程中如何处理保护与开发的关系?如何探索建立适合我国国情的国家公园管理体制?业界专家就此展开对话,为国家公园体制建设建言献策。
  完善国土空间开发保护制度   主持人:建设国家公园为理顺我国自然保护管理体系带来哪些机遇?
  唐小平:我国现阶段提出建设国家公园,主要是为了完善我国国土空间的开发保护制度,在生态文明制度框架下完善和构建一套符合国际潮流又适应中国特色的自然保护体系。具体来说,一是为了加强国土空间保护的顶层设计,破解部门、地方利益与体制的切割。二是有利于完善甚至重构我国的自然保护体系,弥补严格保护与合理利用之间的空缺。在破解旧有体制痼疾的同时,防止对现有自然保护体系造成毁灭性冲击。三是逐步解决自然保护地的土地和自然资源资产产权问题。通过建设国家公园,可以推动区域内土地与自然资源的确权登记,清晰界定全部各类自然资源资产的产权主体,划清全民所有和集体所有之间的边界,从而建立并最终形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然保护区分级管理制度。
  崔国发:长期以来,我国自然资源保护体系管理不顺畅,在自然保护和生态保护领域存在“九龙治水”现象。不同部门设置了不同类型的保护区,针对不同类型的保护区都编制了发展规划,缺乏统一的分类分级系统、缺少统一的空间布局规划、缺少统一的保护管理体系,导致这些保护区分类分级混乱、空间交叉重叠、管理权属分散,带来保护格局破碎化、管理体系碎片化等问题。建立国家公园体制是解决上述问题和矛盾的重要途径。如何确定我国的国家公园类型划分、选址布局、范围规模、管理目标、功能定位等问题,需要试点探索、深入研究和缜密决策。
  唐华:国家公园相比其他保护地更具有包容性,面积较大,生态系统更完整,保护与展示的层级更高,具有国家或国际代表性,功能更完备,管理效能更高,是最重要的自然生态文化保护地。如香格里拉普达措国家公园体制试点区就整合了碧塔海国际重要湿地和碧塔海省级自然保护区,三江并流国家级风景名胜区及三江并流世界自然遗产地的核心区域,资源具有典型的国家及国际代表性。试点所在地是藏、彝、纳西等多民族融合区,各民族历史文化遗迹保存完整,是生态文化价值独特的区域。
  建设好国家公园,当务之急是对过去以抢救性保护为主,缺乏科学严谨论证、标准不一、区划不合理的各类自然保护地存在的体制机制弊端进行改革,按照统一、规范、高效的原则,对各类保护地进行功能重组,加强对重要生态系统的保护和永续利用,以保护重要自然生态资源和自然文化遗产的原真性、完整性为主,突出全民公益性,实现世代传承,人与自然和谐共生。
  保护与开发要把握好度   主持人:建设国家公园,要如何处理好保护与开发的关系?国家公园要不要进行商业开发,这种开发应如何进行?
  唐小平:国家公园的首要任务是保护并维持自然生态系统的完整性和原真性,并且能够世代传承下去。任何建设活动包括商业性经营活动都应在这个前提下进行,商业开发活动应该是可控的,破坏性的开发活动必须禁止。国家公园也需要提供生态体验产品,满足公众对环境教育、游憩体验的需要。国际上一般将国家公园可进入区域控制在不超过5%的小范围内,对国家公园内商业活动实行严格控制和有效监管,并坚持三个原则:一是国家公园管理机构自身一般不直接参与商业服务,是商业服务的监管者而不是提供者,不能将管理的自然资源作为生产要素营利,不直接参与国家公园的营利活动;二是通过特许经营等方式确定商业经营者,明确经营者权利、责任和义务,原则上不进行整体承包经营,严格限定宾馆、餐饮等商业服务的地点、规模与环保要求;三是要使国家公园内及周边社区群众受益,社区居民和企业是特许经营的优先主体。
  崔国发:在国家主体功能区战略中,国家公园一定属于“禁止开发区域”,保护为第一要义,其主导功能是保护大自然。但是,国家公园中仍然分布大量居民,有些属于贫困人口。因此园区内的种植业、养殖业等传统利用方式应该是被允许的。需要解决的关键问题是如何实施对生态资源传统利用的管控,实现产业绿色转型。游憩是国家公园的主要功能之一,适度开展旅游应该是可以的,但要在严格保护生态前提下,管控旅游客流,创新游憩产品,优化游憩区布局。
  唐华:普达措国家公园在开发建设过程中坚持以规划为先导,实行政府主导、管经分离。近年来,公园生态系统保护恢复效果日趋良好,社区环境和谐安定,公园良性发展的局面正在形成。生态保护是国家公园的主体功能,休憩教育的功能是辅助功能。当休憩教育功能与保护功能发生矛盾冲突时,实现保护功能要放在第一位。在大多数情况下,保护功能并不排斥休憩教育功能,二者间是能做到有机相融的,需要科学把握好度。
  让当地百姓从公园运营中获益   主持人:与国外国家公园基本处于无人区的状况不同,我国很多自然保护区内和周边人口密度较高。如何考虑当地百姓利益,探索生态补偿方式?
  唐小平:我国可以建立国家公园的区域并不多,因此,国家公园切忌一哄而上,贪大求全。国家公园设立时,要尽量避开城镇等人口密集区;确实避不开的人口密度较高区域,可根据实际情况分类化解:一是实行分区管理,国家公园内部村落、居民的一些传统生产生活方式对自然生态系统的影响是有限的,有些甚至很好地体现了“天人合一”的理念,可以划出一部分作为传统利用区,通过社区参与机制强化居民的生态保护意识,对传统生产经营活动进行规范化管理,引导可持续地利用自然资源,同时对访客开放。二是创新自然资源保护管理模式,合理设定社会服务公益岗位,将园区范围内的森林、湿地、草场和自然保护岗位等统一归并为生态管护公益岗位。三是选择国家公园周边一些城镇、村屯、林场和牧场作为生态旅游示范区,依托它们设立国家公园公共服务区和访客接待中心,鼓励当地群众以投资入股、合作、劳务等形式从事民宿、农家乐和友好型林牧特产品开发等经营活动,支持他们在参与公园管理运营中获益,促进形成绿色生产方式和生活方式。四是对居住在严格保护区的居民,应该按照中央精准扶贫、精准脱贫的要求,优先实施居民点调控及安居工程,逐步进行生态移民和异地安置。
  崔国发:在国家公园内如何实现人与自然和谐发展,如何实现自然—经济—社会复合生态系统的生态平衡,是当前急需解决的问题。应尽快研究不同生态资源资产类型、不同受益者、不同所有权和经营权的生态效益补偿模式,提出跨地区、差异化生态补偿标准体系,研究制定健全的国家公园生态保护补偿办法。
  唐华:科学划定功能分区,做好生产、生活、生态空间的合理布局,切实解决好当地原有居民的安置和发展问题,是国家公园建设必须面对和解决的问题。香格里拉普达措国家公园分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区、传统利用区四个功能区。通过多方面的综合比较平衡,目前已将位于公园范围内的洛茸、白中、尼中、普拉四个藏族村庄划为公园传统利用区,予以保留。对居住于公园范围内及其周边近4000位社区居民,每年从公园经营效益中拿出一部分资金进行反哺,使公园内及周边村民得实惠、受教育,切身感悟到保护好普达措国家公园的绿水青山,才拥有金山银山的硬道理。

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湖北神农架大九湖国家湿地公园风光。记者 童怀摄/光明图片
 
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贵州省遵义市城市湿地公园。光明图片/视觉中国
 

  日前举行的中央全面深化改革领导小组第三十七次会议审议通过了《建立国家公园体制总体方案》。会议提出,建立国家公园体制,要在总结试点经验基础上,坚持生态保护第一、国家代表性、全民公益性的国家公园理念,坚持山水林田湖草是一个生命共同体,对相关自然保护地进行功能重组,理顺管理体制,创新运营机制,健全法律保障,强化监督管理,构建以国家公园为代表的自然保护地体系。
  国家公园体制建设试点以来取得了哪些经验?如何把国家公园建设成为绿色发展、绿色生活的示范区,让绿色发展成为一种文化?如何处理保护与开发的矛盾?记者为此进行了采访。
  1.理念和方向的坚守 山水林田湖草是一个生命共同体   场景:盛夏时节的三江源地区,草原辽阔,白云低垂,一群群牛羊漫步在天地间,道路两侧的村落,红色的楼顶以及屋顶上的经幡和蓝天白云交相辉映,诉说着这片土地的美好和祥和。
  “这几年政府在村里选了好几个生态保护员,我儿子就是其中一员。除了放牧外,每天要巡查草场,记录野生动植物的情况。”青海曲麻莱县秋智乡布甫村村民巴五说。自然保护和绿色发展理念,已经渗入三江源每一个牧民的心中。
  而在另一个试点的云南香格里拉普达措国家公园,绿色发展的理念也已成为公园试点准则。
  普达措国家公园管理局副局长唐华对此深有感触:“从多年来的实践看,在国家公园建设中,要筑牢保护自然生态环境是根本底线不动摇,要对国家公园内的可进入性区域进行严格论证,在确保自然生态系统的原真性、完整性不受破坏的前提下,做到选线布局,用地集约优化、科研教育游憩服务设施高效、节能环保、标识解说系统智能高端化。”
  在国家公园试点中,各地实践“山水林田湖草是一个生命共同体”的发展理念,坚守尊重生命的绿色价值观,以此来引领国家公园体制建设。
  北京林业大学自然保护区学院教授崔国发指出,“仓廪实而知礼节,衣食足而知荣辱”,物质文明充分发展后,生态伦理成为生态文明时代的道德规范。国家公园拥有丰富的生物多样性、神奇的自然生态系统、壮美的自然景观,正是开展生态伦理教育的目的地和重要基地。
  在国家林业局调查规划院副院长唐小平看来,我国正在开展的国家公园体制试点区域大多位于大江大河源头、高山峻岭腹地等区域,是我国极为重要的生态屏障区或生态功能区。这些区域经济发展长期依赖于水能、矿产资源开发利用。国家公园建设首先要将耗水耗电耗资源的工矿企业等有序退出,鼓励当地社区依托国家公园品牌,从事民宿、农家乐和林牧特产品开发等经营活动,建设“生态友好型”生产生活社区,使绿水青山更好地转化为金山银山。
  “这种转型发展过程也是传播生态文化的过程,将成为生态教育的生动课堂,良好的生态环境、人与自然和谐的实践将激发国民热爱自然、享受自然的热情,在游憩体验过程中树立尊重自然、保护自然、顺应自然的生态发展理念。”唐小平说。
  2.保护与开发的矛盾 国家公园不等于旅游开发区   探索:2007年6月普达措国家公园挂牌,坚持保护下的适度开发。在此理念支撑下,普达措国家公园通过对其4.58%面积的利用,实现了对公园95.42%范围的有效保护。为保护草甸和水质,公园取消了骑马,修建了栈道,游客乘车统一进出景区,以步行和坐船为主要观光形式,同时,为做好护林工作,每天都有消防队、护林队员进行巡查。
  从开发面积与保护面积的占比,到观光方式的转变,种种细节都可见普达措国家公园开发行为中“保护第一”的理念。
  实际上,普达措国家公园的开发之路并不平坦。上世纪90年代开始,普达措的碧塔海与属都湖两个景区开始发展旅游业。由于没修公路和栈道,游客需骑马穿越草甸才能进入景区,牵马生意火了起来,但马儿踩踏了草地,养马污染了水质,还造成碧塔海的珍稀鱼种大量死亡。
  “如果当时以这样粗放的一味追求经济效益的方式发展,当地生态必将遭到不可逆转的破坏。”唐华说,在试点中,我们在公园资源生态环境承载力范围内,适度开展生态旅游展示服务,带动公园周边社区发展,实现公园社会参与共建共管共享。几年过去了,国家公园内的水质与空气质量都得到良好维持。这一实践说明,开发并不意味着破坏,保护也不一定要封存资源。处理好保护与开发的关系,不仅可以有效保护生态,还能获得经济效益,增进文明意识。
  在唐华看来,针对国家公园保护对象的需求差异性,要因地制宜,科学施策,决不可本末倒置,以保护之名,行开发之实,将国家公园建设变为旅游开发区;也不应谈虎色变,将国家公园内适度合理的旅游开发利用视为与保护目标相冲突背离的禁区。
  这一理念得到了唐小平的认同:“国家公园内不排斥那种尊重自然、保护自然、顺应自然的生态旅游活动,但不能搞旅游开发,特别是高强度、高密度的开发利用在国家公园是必须绝对禁止的,可以说这种高强度的旅游开发区对国家公园是灾难。”
  事实上,无论哪个自然保护区,还是国家森林公园,都需要在“保护”与“开发”这两个矛盾中做到平衡。
  唐小平建议,国家公园应将按照自然资源、生态系统、重点保护物种和栖息地保护和恢复需要,以及社会经济活动现状等合理进行功能分区,实行差别化管理。原住居民传统生产生活方式在生态承载力范围内的,可将其聚居区划入传统利用区或生态体验区、特许服务区,对生产经营活动进行规范化管理。国家公园也会合理设定公益管护岗位和社会服务公益岗位,优先安排原住居民就业。也可考虑选择区域内以及周边一些城镇、村屯、林场和牧场作为社区生态体验示范区,设立国家公园公共服务区和访客接待中心,建立特许经营机制,鼓励支持原住居民参与特许经营。
  3.体制和机制的创新 让绿色发展成为一种文化   思考:国家公园体制的关键点在于“体制”二字,然而目前,在国家公园建设中依然对于体制机制存在不少误区。有的人将湿地公园、地质公园等冠以“国家”二字的公园与国家公园体制试点相混淆,认为国家公园最终是“部门公园”;有的则认为是自然保护区、风景名胜区等的“升级版”。国家公园体制建设中如何进行体制机制创新仍需在实践中不断探索。
  经过60年的发展,我国自然保护区事业有了长足发展,已建有2740处各类自然保护区,总面积1.42亿公顷,覆盖了国土面积的14.8%,为我国的生物多样性保护作出了突出贡献。
  同时,自然保护区的管理工作依然存在一些问题,包括运行经费不足、多头管理、法律法规不完善等。
  “目前我国有条件设立国家公园的区域大多已建有自然保护区先期进行了保护,守住了生态本底,只是这些自然保护区可能面积较小、保护对象单一或保护的生态系统不完整。今后,许多国家公园将依托已有自然保护区,整合周边的森林公园、地质公园、风景名胜区等其他自然保护地来建立。国家公园体制改革将促使现有自然保护体系得到优化,逐步建立以国家公园为代表的新型自然保护体系。”唐小平说。
  崔国发认为,为解决目前我国广义自然保护区体系中存在的条块分割、“九龙治水”问题,国家公园应该以完整的自然生态系统为保护对象,以完整的自然地理单元为规划范围,整合自然保护区、风景名胜区、森林公园等范围,形成“超级的自然保护地”;同时应明确主管部门、各级政府事权、垂直管理体系、固定经费渠道等。
  制度创新既要顶层设计,也需基层实践。为强化生态保护职能,三江源国家公园整合了园区国土、环保、水利、农牧等部门编制、职能及执法力量,建立覆盖省、州、县、乡4级统筹式“大部制”生态保护机构。北京长城国家公园区域的选择则在保护人文资源的同时,带动自然资源的保护和建设,达到人文与自然资源协调发展的目标,通过整合周边各类保护地,形成统一完整的生态系统。
  “从这些试点中都可以看到,国家公园的首要功能是重要自然生态系统的完整性、原真性的保护。如果现有文化遗产、旅游景区等已经划入国家公园范围内的,都要按照生态保护第一、山水林田湖草是一个生命共同体的理念,进行管理目标归一、功能重组和机构人员整合,对所有自然资源资产、文化遗产进行统一、规范管理,目标则是为生态保护服务,而不是旅游开发。”唐小平强调,从这一点说,这是革某些以开发取财的“景区、遗产”的命,使“文化”回归本位。(记者 李慧)

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